來源：《華夏時報》 ?記者：劉詩萌 ?日期：2024年8月11日

2023年下半年以來，在超大特大城市中實施的城市更新獲得了政策的重點支持。而最近出臺的一批備受關注的頂層規劃中，也再度提及要加碼布局城市更新。

8月初，國務院發布《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（下稱《行動計劃》），其中將“實施城市更新和安全韌性提升行動”作為四大行動之一，并提出加大中央財政性建設資金對符合條件的保障性租賃住房、城鎮老舊小區改造、城市燃氣管道等老化更新改造、城市排水防澇、超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設等項目的支持力度。

此前，今年5月財政部曾開展城市更新示范工作，并于6月公布了首批15個城市的名單，包括石家莊、太原、沈陽、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青島、武漢、東莞、重慶、成都、西安。據了解，目前部分補貼已經下達。

“現在中國的城市更新進入新階段，產業升級和創新是關鍵。舊城改造，不應大拆大建，而是要將民生發展放在主要位置，提高人們的生活和工作環境。”近日，在“中國國情與發展”論壇2024年城市更新與超特大城市空間治理專題論壇暨中國城市百人論壇夏季論壇上，中國科學院院士、中國科學院地理科學與資源研究所研究員陸大道向包括《華夏時報》在內的媒體表示。

城市建設進入“存量更新”階段

距離去年《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》發布將近一年，近日多份頂層文件都再度強調了城市更新的重要性。

7月下旬，二十屆三中全會《決定》發布，在“完善城鄉融合發展體制機制”的內容中提到，深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變城市發展方式。推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發展體制機制。

而最近，《行動計劃》再次提到，以人口規模大密度高的中心城區和影響面廣的關鍵領域為重點，深入實施城市更新行動。中國科學院地理科學與資源研究所研究員陳明星向《華夏時報》記者表示，《行動計劃》充分體現城鎮化發展階段新變化，突出強調城市更新和超大特大城市綜合治理，加強人口、產業、國土、社會發展、安全韌性等多要素多維度協同，促進城市的高質量、可持續發展。

他指出，中國城鎮化發展經歷了階段性的重大變化。2014年以來，中國城鎮化率增速逐漸放緩，既有發展階段變化的客觀必然因素作用，也是政府主動調整、積極作為的因素作用。在城鎮化進入減速階段與高質量新型城鎮化發展階段大背景下，城市建設發展的思路方針都需要進行調整重構，從增量擴張模式向存量更新模式轉型成為必然。

而《行動計劃》重點關注了人口規模大、密度高的中心城區和影響面廣的關鍵領域，深入實施城市更新行動，包括推進城鎮老舊小區改造，更新水、電、路、氣、信等基礎設施，完善公共服務設施，提升居民生活質量，在超大特大城市，推進“平急兩用”公共基礎設施建設，提升城市應對突發公共事件的能力。這些新的內容展示了在改善城市生活環境和提升城市安全韌性方面的創新思路。

中國城市規劃設計研究院院長王凱也指出，中國城市建設歷史階段已經從“建設”時期進入“治理”階段，中國城市發展的基本判斷也從擴張發展轉變為存量更新。因此，城市發展不再只靠招商引資，更多需要靠創新驅動，“人”成為其中的關鍵，從以前的“產—城—人”變成現在的“人—城—產”的邏輯。

產業是超大特大城市更新關鍵

“二十屆三中全會明確提出城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，從這個內涵來講，特大超大城市中的人、地、業的關系遠大于本身的建設改造和發展問題。”在上述會議上，發展中國家科學院院士、中國科學院地理科學與資源研究所研究室主任劉彥隨一針見血地指出。

在陸大道看來，當前有些特大城市仍然面臨著一些產業升級轉型的壓力，特別是含有高端產業鏈、新興產業的較少，主要靠地區性制造業支撐。他認為，在城市更新中要注重產業效率和競爭力提高的，產業鏈的改造升級、重組完善關系到城市未來發展的方向。

中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛也指出，當前我國超大特大城市應著力提升經濟規模與經濟密度，產業功能核心要放在科技制造和金融服務上。但目前，我國城市科技制造業和專業服務業層次仍然比較低，缺乏頂級、高端產業，輸出型生產性服務業等發展不足。

《行動計劃》也在“實施現代化都市圈培育行動”強調了超大特大城市和周邊城市的產業分工協作。要求超大特大城市要聚焦核心功能定位，有序疏解一般性制造業、區域性物流基地、專業市場等非核心功能，增強全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領能力。周邊中小城市要發揮比較優勢、主動承接功能轉移，形成以先進制造為主的產業結構，與超大特大城市開展“總部+基地”“研發+生產”“生產+服務”等協作，構建中心至外圍梯次分布、鏈式配套的產業格局。

陳明星表示，現代化都市圈的形成依賴于區域內各城市之間的產業分工與協作。超大特大城市應聚焦核心功能定位，如科技創新、金融服務等高端產業；而周邊中小城市則應發揮比較優勢，主動承接功能轉移，形成以先進制造為主的產業結構。這種分工與協作能夠優化資源配置，提高整體經濟效益，增強都市圈的競爭力和輻射力。

可持續的財政模式從何而來？

去年超大特大城市城中村改造政策出臺后，中信證券曾作了一個估算：我國超大特大城市城中村常住人口約4000萬人，預計城中村改造周期為10年左右，每年直接投資額約1萬億元，城中村改造全周期投資額約10萬億元。

然而，在過去“大拆大建”的模式的可持續性受到普遍質疑后，如何讓城市更新真正有一個可持續的財政模式成為業內關注的話題。民盟中央經濟委員會副主任、研究員馮奎指出，大拆大建現象背后是政府行為的模式，這背后又是城市更新制度上的缺失——更多通過財政的投入而非發債，這實際上意味著在多元可持續的投資模式當中缺失了一個部分。

“當前城市更新面臨的最大問題是資金，要改善城市背后運行的財政體系。”會上，北京大學城市規劃與設計學院（深圳）院長趙鵬軍強調。

今年以來，中央已經出臺了多個對城市更新的財政支持政策。其中，財政部開展了城市更新行動示范城市評審，首批有15個城市入選。此前公布的補助原則為東部地區每個城市補助總額不超過8億元，中部地區每個城市補助總額不超過10億元，西部地區每個城市補助總額不超過12億元，直轄市每個城市補助總額不超過12億元。《華夏時報》記者根據這一原則簡單測算，總體補助金額接近150億元。

而目前，部分補助已經下達。根據示范城市之一的青島本地媒體報道，在2024—2026年示范期內，青島將獲中央獎補資金8億元支持，近日中央財政已下達資金2億元，將重點支持城市地下管網更新改造、城市污水系統建設、市政基礎設施補短板、老舊片區更新改造等方面。

馮奎建議，要完善城市更新的投資模式，中央政府在國債方面仍有更大的發力空間。同時要擴大地方財政，豐富完善有關的稅收，加快推動房地產稅，推進消費稅環節后移。

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